Introduction
Le plan d’aménagement n’a pas été conçu comme un simple document technique traçant la cartographie des zones et fixant les densités de construction ; il est l’instrument par lequel le législateur traduit les choix d’urbanisme en règles opposables aux immeubles, touchant le droit de propriété dans son essence même, déterminant ce qui peut être bâti et ce qui doit être interdit, qui bénéficie des équipements et qui est exproprié de son immeuble à cette fin. Cette dualité entre la fonction réglementaire et la fonction opérationnelle — à savoir la déclaration d’utilité publique — a une incidence décisive sur la détermination de la nature du litige : l’adversaire peut ne pas être une décision individuelle le concernant seul, mais un document général édicté pour des années. De là naît la difficulté pratique que connaissent ces contentieux : comment le propriétaire d’un immeuble attaque-t-il un acte qui ne lui a pas été notifié personnellement, qui ne l’a pas désigné nominativement, et qui pourtant grève sa propriété ?
La Constitution encadre cette problématique par deux règles complémentaires : le droit de propriété est garanti par la loi, et « nul ne peut être exproprié que dans les cas et selon les procédures prévus par la loi » (article 35 de la Constitution de 2011), et « le droit de recours juridictionnel est garanti à toute personne pour la défense de ses droits et de ses intérêts protégés par la loi » (article 118). La propriété est donc limitée par la loi et non par l’administration, et le droit d’agir en justice en est l’instrument. Tout contentieux relatif au plan d’aménagement se mesure à cet équilibre.
Section première : le cadre juridique et les phases d’élaboration
Le projet de plan est établi « à l’initiative de l’administration et avec la participation des collectivités locales et est approuvé selon les procédures et conditions fixées par décret réglementaire » (article 23 de la loi 12.90). L’initiative est donc administrative, mais la légalité ne s’accomplit qu’avec la participation : le projet « est soumis, avant son approbation par l’administration, au conseil de la commune ou aux conseils des communes concernées pour examen », et ceux-ci disposent « d’un délai de deux mois » pour formuler leurs propositions que l’administration étudie avec la participation des communes concernées, leur silence « valant absence de toute proposition » (article 24). S’ouvre ensuite l’enquête publique dont la clôture ferme la voie de l’opposition collective avant l’approbation ; c’est l’unique étape où le propriétaire ou le voisin peut introduire ses observations dans le dossier avant que le plan ne devienne une décision définitive. La contestation de la légalité à ce stade porte sur le manquement de l’administration aux garanties de transmission, d’examen et de publication, non sur le contenu du choix urbanistique en lui-même.
L’effet préventif commence avant l’approbation et non après : à compter de la date de clôture de l’enquête publique et jusqu’à l’intervention de l’acte portant approbation, « il ne peut être autorisé aucun travail de construction, de plantation, de création de lotissements ou de groupes d’habitations s’il est contraire aux dispositions dudit projet » (article 27 de la loi 12.90). Autrement dit, le gel précède l’acte attaqué et affecte le propriétaire dans sa liberté de construire avant même l’édiction du texte qui s’impose à lui.
Et si la modification est possible, elle n’est pas un acte anodin : « la modification du plan d’aménagement s’effectue selon les procédures et conditions prévues pour son établissement et son approbation » (article 26), c’est-à-dire avec une nouvelle transmission et une nouvelle enquête. Cette exigence est ce qui empêche l’administration d’introduire une modification substantielle de l’affectation sous couvert d’actualisation ou de révision partielle.
Quant aux effets, ils dépassent la réglementation pour atteindre l’utilité publique : l’acte portant approbation « vaut déclaration que l’utilité publique exige l’exécution des opérations nécessaires à la réalisation des équipements », et « les effets de la déclaration d’utilité publique prennent fin à l’expiration d’un délai de 10 ans à compter de la date de publication de l’acte… au Bulletin officiel », et il ne peut être déclaré l’utilité publique pour le même objet avant l’expiration de ce délai (article 28). Sur ce fondement, « il ne peut être prononcé l’expropriation d’immeubles… que si l’utilité publique a été déclarée, et il ne peut y être procédé que selon les modalités prévues par la présente loi » (article 1er de la loi 7.81 relative à l’expropriation pour cause d’utilité publique). Ainsi se trouvent réunis dans un même document un fondement réglementaire et un fondement d’expropriation, chacun ayant sa propre voie contentieuse.
Section II : Le recours juridictionnel — compétence, qualité et délais
Le contentieux procède d’une règle générale : « Toute décision administrative émanant d’une autorité incompétente, ou entachée d’un vice de forme ou de motif, ou dépourvue de motivation dans les cas où celle-ci est légalement requise, ou contraire à la loi, ou constitutive d’un détournement de pouvoir, constitue un excès de pouvoir ouvrant droit au profit de la personne lésée à un recours devant la juridiction administrative compétente » (article 44 du Code de procédure civile 58.25). La qualité se fonde en effet sur le préjudice et non sur la mention du nom dans la décision ; et tout propriétaire dont l’immeuble est affecté par la nouvelle affectation est réputé lésé au sens de cet article. Quant au motif le plus redoutable en pratique, c’est l’absence de motivation et la violation de la loi : le plan d’aménagement est en effet un acte réglementaire dont les dispositions sont publiées au Bulletin officiel, et il est difficile d’y concevoir une motivation individuelle ; la voie la plus solide demeure donc la violation de la loi et le détournement de pouvoir, c’est-à-dire l’usage du pouvoir d’urbanisme à une fin étrangère à l’intérêt général.
Le délai est la pierre d’achoppement de ces actions : les recours en annulation des décisions émanant des autorités administratives pour excès de pouvoir « doivent être introduits… dans un délai de soixante (60) jours, à compter de la publication de la décision attaquée ou de sa notification à l’intéressé, ou de la date à laquelle il en a eu connaissance certaine ainsi que de ses motifs » (article 47). Le requérant peut, avant l’expiration de ce délai, former un recours administratif contre la décision devant son auteur ou devant son supérieur hiérarchique ; dans ce cas, le recours en annulation peut être porté devant les tribunaux administratifs de première instance ou les sections spécialisées en contentieux administratif dans un délai de trente (30) jours à compter de la date de notification de la décision expresse rejetant totalement ou partiellement le recours administratif ; si l’autorité administrative n’a pas répondu au recours dans le délai de trente jours, ce silence vaut rejet, sauf disposition légale contraire. Si un texte institue une procédure particulière à l’égard de certains recours administratifs, le recours en annulation n’est recevable que s’il est porté devant la juridiction après l’accomplissement de cette procédure et dans les délais précités.
Toutefois, cette règle ne s’applique pas à toute décision : la Cour de cassation est compétente « à l’égard des recours tendant à l’annulation des actes réglementaires et individuels émanant du chef du gouvernement, et des décisions des autorités administratives dont le champ d’exécution excède le ressort territorial d’un tribunal administratif de première instance » (article 375, alinéa 2). Ainsi, lorsque le texte portant approbation est un acte émanant du chef du gouvernement, ou une décision dont le champ d’exécution excède le ressort territorial d’un tribunal administratif de première instance, le recours est porté en premier et dernier ressort devant la Cour de cassation, et le délai y est plus bref : il est introduit « dans un délai de trente (30) jours à compter de la publication ou de la notification de l’acte attaqué » (article 382 de la loi 58.25), et non dans un délai de soixante jours. Le recours administratif peut être formé avant l’expiration de ce délai ; le recours est alors porté devant la Cour de cassation dans les trente jours de la notification du rejet exprès, et le silence de l’administration sur le recours pendant trente jours vaut rejet (même article) ; lorsqu’il s’agit d’une décision individuelle d’application concernant un immeuble déterminé, la juridiction compétente est le tribunal administratif de première instance dans le délai de soixante jours. C’est ici qu’apparaît l’erreur procédurale la plus fréquente : porter l’action devant la juridiction incompétente, ou compter soixante jours dans un recours qui n’est recevable que dans les trente jours, ou former le recours administratif après l’expiration du délai, ce qui n’ouvre pas un nouveau délai.
La protection provisoire ne se fonde pas sur le recours lui-même, mais sur une demande distincte : « les tribunaux administratifs de première instance… peuvent ordonner, à titre exceptionnel, sur demande distincte présentée par le requérant, la suspension de l’exécution de la décision administrative objet du recours en annulation dont ils sont saisis », et le tribunal doit statuer sur la demande « dans un délai maximum de trente (30) jours à compter de la date de son dépôt » (article 48). Celui qui forme un recours sans demander la suspension demeure donc exposé à l’exécution de la décision de gel ou d’affectation pendant toute la durée du litige.
Dès lors que la décision ou le jugement devient définitif, la règle de l’autorité de chose jugée s’applique : « L’autorité de la chose jugée n’a lieu qu’à l’égard de ce qui a fait l’objet du jugement… et elle s’attache… à ce qui y est énoncé ou à ce qui en est la suite nécessaire et directe », aux conditions d’identité d’objet, d’identité de cause et d’identité de parties et de qualité (article 451 du Code des obligations et des contrats). L’expiration du délai sans recours n’éteint pas seulement un droit : elle crée une situation consolidée qu’il est difficile de remettre en cause ultérieurement.
Conclusion
Le contentieux du plan d’aménagement se résout par trois questions successives : quelle est la nature de la décision attaquée — texte d’approbation ou décision individuelle d’application ? Quand a-t-elle été publiée, notifiée ou connue de manière certaine ? Est-il possible d’attaquer la décision individuelle d’application au lieu du plan lui-même, ce qui modifie à la fois la juridiction compétente et le délai ? La règle pratique qui se dégage de cette étude est que le propriétaire n’est pas confronté à un document unique, mais à une succession de décisions : l’enquête publique, puis le gel, puis l’approbation, puis l’expropriation, puis l’indemnisation ; et chaque maillon a son délai et sa juridiction. Celui qui néglige le premier maillon ne peut généralement pas réparer ce qui a été manqué au dernier, car ce qui est déterminant dans tout ce dossier est une date unique : la date de publication, de notification ou de connaissance certaine, et c’est par elle seule que le délai se détermine.
Cet article est fourni à titre d’information générale et ne constitue pas un avis juridique. Chaque dossier a ses particularités et appelle une étude propre.
